Territórios colaborativos, da concepção à formação
As escolas e a rede municipal fortalecida e mobilizada são a base para a expansão de um trabalho que se pauta pela cooperação, participação, parceria e horizontalidade e a constituição de territórios colaborativos. Ao pensar em uma rede maior, envolvendo vários entes, logo vem à mente uma estrutura aberta, com capacidade ilimitada de expansão. Isso, de fato, acontece, e para que ela se sustente é preciso haver clareza dos fios que unem os vários componentes – ou seja, os objetivos comuns. Certamente, um fio visível na implantação de uma rede focada na política de formação continuada é o propósito de melhorar a qualidade da Educação pública – mas vale ficar atento também aos invisíveis, representados pelos desejos e sonhos dos profissionais envolvidos. Então, o que fazer para constituir, legitimar e garantir o funcionamento de um território colaborativo?
A colaboração como método de trabalho na Educação
Uma das grandes vantagens em adotar a colaboração para resolver o problema da Educação é o fim do isolamento profissional, do qual os educadores tanto reclamam. Reunindo-os em fóruns com diversos perfis, é possível fazer com que eles compartilhem os problemas e as soluções que encontraram, indo além das demandas específicas de cada professor e de cada grupo de educadores. A atuação em conjunto amplia a autonomia profissional e estreita os laços entre escolas e redes, aqui entendidas como lugares de formação, com autonomia pedagógica, curricular e profissional, e que estão em permanente mudança.
Toda comunidade escolar é considerada aprendente. Nela, os profissionais participam de atividades educativas dentro do próprio campo de ação, numa relação em que todos decidem sobre o trabalho individual e coletivo e a maneira de melhorar profissionalmente (LIBÂNEO, 2004). Esse processo de rompimento do isolamento do educador já começou em cada escola, com o incremento das ações de mobilização listadas no capítulo anterior. Com a formação de territórios colaborativos, é o isolamento municipal que começa a acabar, pois são colocadas em contato redes que, por suas semelhanças de localização e de público atendido, tendem a ter problemas similares a resolver e soluções a compartilhar.
Território Chapada – um consórcio intermunicipal de Educação
Os primeiros municípios autores do Projeto Chapada testaram um arranjo intermunicipal visando a definição de políticas para o desenvolvimento da Educação. A articulação entre eles assegurou um planejamento coletivo que fortaleceu a implementação das ações e, simultaneamente, a identidade e a autonomia de cada um. Além disso, alimentou
a troca de experiências e a convicção sobre as mudanças desejadas. É importante lembrar que as articulações não se restringem à dimensão intermunicipal ou local (da rede de ensino), mas terminam por dar visibilidade ao fato de que as políticas públicas não podem ser pensadas como unidades estanques: a Educação, a saúde, o transporte etc.
O trabalho integrado entre secretarias e áreas é igualmente essencial. Para o Icep, a atuação em rede é uma das formas
de diminuir os custos em torno do projeto de formação continuada de educadores e estender o atendimento qualitativo aos municípios da região, em uma relação cooperada de ações e de troca de experiências por meio dos espaços formativos: fóruns, seminários e congressos, entre outras atividades promovidas ao longo do ano. Na avaliação
dos dirigentes municipais que compõem o Território Chapada, essa organização permite aos municípios desenvolver a Educação Básica por meio de diretrizes comuns, aprendendo e construindo experiências juntos e fomentando toda uma região de maneira coletiva. Na opinião de Eudete Almeida, ex-secretária de Educação de Novo Horizonte (BA), a troca de experiências tem contribuído muito para o município porque permite ver as dificuldades pelas quais todos passame aproveitar o que dá bons resultado em outros municípios.
Um pouco da história dos arranjos territoriais
Em 2000, quando o Icep começou a trabalhar na articulação de municípios visando a cooperação para a formação de professores, antecipava uma configuração que seria posteriormente incorporada às discussões macropolíticas e nortearia o debate sobre como alcançar a qualidade no ensino público brasileiro. Sempre houve vontade, por parte dos legisladores brasileiros, de incentivar maneiras de resolver problemas públicos que ultrapassassem os limites territoriais. Tanto que, na Constituição brasileira de 1988, no parágrafo único do artigo 23 e no artigo 211, foi prevista a criação de um sistema de cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios em matéria educacional. Em 2011, o Ministério da Educação (MEC) criou a figura do Arranjo de Desenvolvimento da Educação (ADE), tratados na Emenda Constitucional nº 59, de 2009, como uma das maneiras de concretizar o Regime de Colaboração e o Sistema Nacional de Educação. Na Câmara dos Deputados, foi formada uma Comissão Especial para discutir os diversos projetos de lei que lá tramitam sobre o tema. Desde 2012, um Grupo de Trabalho no MEC estuda as diversas formas de organização territorial existentes no Brasil, em diferentes condições institucionais. Inclusive para chegar a uma nomenclatura em comum e a uma sistematização dos processos, facilitando a replicação em outras partes do país. Enquanto a questão não se resolve legalmente, na prática ela já apresenta resultados positivos que atestam sua eficácia como política pública para resolver diversas questões territoriais, inclusive as educacionais.
Trabalho dos entes federativos em regime de colaboração
Para entender como os territórios colaborativos entraram em cena, vamos contextualizá-los na realidade brasileira. Uma República Federativa, como é o Brasil, tem uma característica peculiar: seus entes têm autonomia garantida por lei, ou seja, não há subordinação entre eles – porém existe uma certa interdependência. Exemplo: um município em que desemboca um rio poluído não consegue resolver essa questão ambiental em seu território sem que os outros municípios pelos quais o rio passa e o governo do Estado – às vezes, mais de um governo estadual – tomem providências em conjunto.
Para que autonomia e colaboração figurem numa mesma iniciativa, foram sendo criadas maneiras de unir distintas esferas do poder, com a participação ou não da sociedade civil, para algumas ações ou decisões coletivas. De modo geral, segundo Abrucio (2012), essa articulação já existe com diferentes formatos e pode se dar por meio de:
1| Fóruns federativos, nos quais os diversos níveis de governo negociam mecanismos para dirimir conflitos e coordenar ações. São exemplos de fóruns federativos os conselhos estaduais e municipais de Educação.
2| Mecanismos de indução de políticas e suplementação de recursos, iniciativas que partem dos níveis mais centrais até as instâncias periféricas, auxiliando o poder local ou aumentando a cooperação entre eles. O Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização do Magistério (Fundeb), a distribuição de verbas do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e o Plano de Ações Articuladas (PAR) são exemplos desses mecanismos, sendo os dois primeiros relativos à suplementação de recursos; e o último, à indução de políticas. Todos eles têm o governo federal como articulador.
3| Políticas públicas com o objetivo de articular entes federativos no exercício de suas competências em determinada área governamental. O Sistema Único de Saúde (SUS) é um exemplo, pois define os papéis de cada ente dentro da dinâmica da própria política pública. O Sistema Nacional de Educação, se concretizado, poderia ser outro exemplo.
4| Representações horizontais entre entes federativos em torno de um tema ou problema, como são a União dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime) e o Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Educação (Consed).
5| Associativismo territorial, que é a aliança formal ou informal entre governos de territórios contíguos. Pode ser horizontal (entre municípios) ou vertical (com a participação de outros entes federativos). Essa associação é feita para resolver problemas da coletividade que alcançam mais de uma jurisdição político-administrativa. Comitês para tratar de questões relativas aos recursos hídricos (de bacias hidrográficas, por exemplo), consórcios públicos para o desenvolvimento de uma determinada região ou de regiões metropolitanas são exemplos de associativismo vertical. Na Educação, os territórios colaborativos coordenados pelo Icep ilustram a forma de articulação horizontal.
Abrucio menciona que a área de Educação apresenta número reduzido de articulações intergovernamentais quando comparadas com outras áreas da esfera governamental, apesar de elas existirem desde 1937 no país. No final dos anos 1990, o quadro brasileiro era o seguinte: “Enquanto na Saúde havia 1.906 articulações intermunicipais desse tipo, na Educação existiam apenas 248, o que colocava esse setor em sétimo lugar entre as políticas públicas”.
Para o sucesso de qualquer forma de agrupamento que envolva mais de um ente federativo, é preciso prestar atenção em alguns procedimentos, tais como:
| Elaboração de mecanismos para reduzir a desconfiança política entre os municípios, dando estabilidade institucional à parceria.
| Obtenção do apoio dos governos federal e estadual, em virtude da fragilidade gerencial e da falta de recursos dos municípios.
| Promoção de uma gestão em rede e direcionada a resultados.
| Criação de um modelo administrativo para articular projetos conjuntos e gerir metas e indicadores previamente definidos.
| Disponibilização de vários modelos de soluções para atender às particularidades dos territórios.
| Busca de parcerias com atores sociais para fortalecer a articulação intermunicipal, criando pressão social e identidades regionais que garantam o consorciamento a longo prazo.
Tratando especificamente da área da Educação, aqui vão alguns propósitos que podem levar os municípios a se juntar em territórios colaborativos:
| Organizar os Sistemas Municipais de Ensino.
| Estruturar planos de cargos, carreiras e salários.
| Produzir conteúdo didático e pedagógico, respeitando as diretrizes estabelecidas pelo Ministério da Educação e o diálogo com temas e valores regionais.
| Implantar Sistemas Municipais e Regional de transporte de alunos.
| Desenvolver sistemas de avaliação da qualidade do ensino.
| Formular Planos Municipais de Ensino, que devem evoluir para a concepção de um Plano Regional de Ensino.
| Elaborar proposta pedagógica regional, sistemas de avaliação, material pedagógico, capacitação de professores e intercâmbio escolar.
| Realizar compras de alimentos e produção de merenda escolar, material escolar, uniformes e equipamentos.
| Criar projetos de prédios escolares, construí-los e mantê-los, de forma a criar uma identidade espacial na região.
| Desenvolver atividades ligadas à cultura, ao lazer e ao esporte.
| Fortalecer estratégias de universalização do acesso à Educação Infantil.
| Criar estratégias para melhorar a qualidade do Ensino Fundamental, assegurando a permanência e eliminando a evasão escolar nessa etapa de ensino.
| Desenvolver iniciativas para a concepção e implantação de modelo de Educação inclusiva de modo transversal a todas as modalidades de ensino.
| Buscar a universalização de acesso ao Ensino Médio regular e/ou profissionalizante e a permanência do aluno nele até a sua conclusão.
| Realizar ações com vistas à eliminação do analfabetismo entre jovens e adultos.
| Elevar a escolaridade e a qualificação profissional dos educadores.
| Capacitar gestores públicos e profissionais da Educação.
| Realizar ações em prol do acesso e da melhoria da qualidade do Ensino Superior.
| Desenvolver um modelo regional de manutenção de prédios e equipamentos educacionais.
Os territórios colaborativos articulados pelo Icep atuam, fundamentalmente, na formação de quatro públicos:
| Professores
Estimulando e fortalecendo a construção da identidade docente por meio da reflexão sobre a própria prática, da investigação e da construção de teorias sobre o trabalho. A existência de uma rede colaborativa consolidada e atuante pode ajudar os professores a trocar experiências e a constituir, juntos, essa identidade.
| Coordenadores pedagógicos
Incentivando os coordenadores pedagógicos a acompanhar o trabalho dos professores, envolver-se nos processos de desenvolvimento das competências locais, impulsionar sistematicamente a reflexão dos docentes e, ao mesmo tempo, catalisar o trabalho de formação na rede de ensino. Porém, sabe-se que, no Brasil, grande parte dos profissionais que assumem esse cargo ainda desempenha funções administrativas e burocráticas. Daí a importância de delinear, dentro de uma mesma rede e em parceria com outros municípios, o papel do coordenador pedagógico como formador.
| Gestores escolares
Envolvendo os diretores escolares para que criem as condições propícias para a aprendizagem e dando a devida importância à atuação deles para além da função administrativa. Eles devem estar aptos para acompanhar o trabalho docente, junto com o coordenador pedagógico, e ser também um gestor das aprendizagens. Muitas vezes, em uma mesma rede ou em um mesmo território, os problemas dos gestores escolares são similares, mas raramente eles trocam experiências para aprender uns com os outros. Nesse sentido, a rede colaborativa favorece o encontro desses pares e o compartilhamento de soluções.
| Equipes técnicas
Fornecendo o amparo político e funcional e assegurando as condições necessárias para a realização de um trabalho efetivo de formação. As equipes técnicas geralmente são compostas de diretores pedagógicos e supervisores, que se responsabilizam pela formação dos diretores escolares e coordenadores pedagógicos. A troca entre os membros da equipe técnica de uma rede ou de várias redes pode enriquecer a prática formativa nas escolas.
Desafios para a estruturação de um território colaborativo
Estruturar um território colaborativo implica enfrentar desafios das mais diversas ordens. Conheça os principais e o que os municípios aprenderam com eles:
| Romper com a lógica e prática individualista
Ter gestores abertos à ideia de colaboração e compartilhamento, que compreendam que há entraves educacionais semelhantes e que a resolução depende muitas vezes de experiências bem-sucedidas que podem estar no município vizinho. Parte desse problema pode ser superado com formação continuada e com a vivência da própria experiência de colaboração.
| Compreender a Educação como bem comum
É um esforço que cada um dos participantes tem de fazer para olhar para o todo e para os outros – no caso, para a escola, para o ensino e para a Educação da região em geral.
| Trabalhar com a dimensão variada dos municípios
Na experiência da Chapada Diamantina, em que os municípios, na maioria, são de pequeno porte, a formação continuada foi estruturada em núcleos que abarcam vários municípios. Isso pode servir para qualquer rede e dimensão territorial, desde que adaptado às diferentes realidades. No caso de municípios grandes, uma boa estratégia é montar várias equipes para dar suporte aos núcleos. O importante é garantir um agrupamento – de municípios ou escolas – que torne o trabalho produtivo.
| Superar as barreiras político-partidárias
Muitas vezes trabalhar em rede com outros municípios significa colocar secretários de Educação de partidos divergentes para conversar e desenvolver políticas em conjunto. No Território Chapada, uma bem articulada campanha pública pela Educação marca a adesão de diversos políticos à causa para além das rusgas partidárias – e os eleitos se sentem pressionados pela sociedade mobilizada a perseguir as metas acordadas. Há a criação de uma comissão apartidária para o monitoramento das ações. Nessa perspectiva, começa-se a trabalhar uma consciência coletipara além dos interesses pessoais e político-partidários.
| Planejar investimentos compartilhados
Os recursos empregados na formação têm retorno a médio e longo prazos. Nos territórios colaborativos, cada município arca com gastos próprios e outros gastos que serão compartihados com outros municípios. Então é preciso ter a visão do todo e perceber que a omissão ou o descumprimentodos acordos trarão reflexos não somente nos resultados locais mas também nos regionais.
O “jeito Icep” de formar e manter territórios
O movimento que leva à formação de um território pode ser iniciado de diversas maneiras. Com exceção do Território Chapada, o primeiro formado pelo Icep, que se constituiu por iniciativa dos educadores da região, os outros tiveram origens diversas. Em alguns, motivados pelos bons resultados alcançados pelos municípios pioneiros, os prefeitos se organizaram e convidaram o Icep para atuar nas redes que estavam sob a responsabilidade deles (caso do Território Semiárido). Em outros, uma empresa que atua em determinada região elegeu o trabalho com Educação como frente de ação social e, igualmente, convidou o Icep para implementar a formação de educadores (caso dos territórios Pratigi, Agreste e Pernambuco).
Mesmo quando a proposta parte de terceiros, o Icep tem como princípio somente atuar nas redes que o autorizam expressamente. Para a formação dos territórios, o prefeito precisa assinar dois documentos. São eles:
| Termo de cooperação
Os prefeitos dos municípios pertencentes ao território assinam um termo no qual se comprometem com a formação do território e se obrigam a zelar pela eficiência e pelo cumprimento dos encargos assumidos, visando resguardar o interesse público.
| Termo de parceria
O prefeito de cada município assina com o Icep, separadamente, o documento que vai definir as ações que serão realizadas naquele município e as ações de núcleo e território que terão a adesão daquela rede.
O Icep desenha um modelo de formação geralmente composto de três etapas: a inicial, cujo foco é instituir a cultura da formação continuada vinculada à prática profissional; a intermediária, que faz a implantação da cadeira distributiva da formação continuada; e a avançada, que consolida a política municipal, já com autonomia dos municípios para continuar por conta própria. Cada uma delas pode durar de dois a quatro anos. Daí a importância da mobilização social para garantir a continuidade do processo.
As ações formativas são categorizadas em três dimensões:
| Dimensão territorial
Formação das equipes técnicas das secretarias de Educação, assessoria e supervisão.
| Dimensão dos núcleos
Momentos de troca entre os coordenadores pedagógicos.
| Dimensão municipal
Formação de professores, coordenadores pedagógicos e gestores.
Os recursos necessários para a formação de educadores são divididos entre os municípios participantes.
Recursos usados pelos municípios para financiar a formação
Os municípios não arcam com as despesas do Icep, que, como já mencionado, é uma organização da sociedade civil de interesse público (Oscip), financiada pela iniciativa privada e organizações não governamentais com ações na área da Educação. Porém, é preciso que cada um tenha recursos para investir na formação e ratear outras despesas com os municípios parceiros, como o pagamento dos formadores, os deslocamentos e as estadias, quando preciso. Para isso, há recursos públicos disponíveis. O secretário municipal que conhece a legislação na área educacional e os procedimentos para a gestão desses recursos pode se valer deles.
“Existe dinheiro. O que precisa é vontade política do secretário, do gestor municipal
e da rede como um todo. É preciso cuidar do novo secretário para ele adquirir
o conhecimento da legislação, principalmente a referente ao Fundeb.”
Grupo de discussão de secretários de Educação do Território Chapada, 2012
É importante também estar atento aos programas federais voltados aos municípios. Eles ajudam a minimizar os custos ao atrelar parte das ações planejadas para a Educação municipal às políticas nacionais.
Veja a seguir dois programas federais que podem ser utilizados para financiar a formação de educadores:
| Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb)
O Fundeb atende toda a Educação Básica, da Creche ao Ensino Médio. Substituto do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), que vigorou de 1997 a 2006, o Fundeb se estende até 2020. A destinação dos investimentos é feita de acordo com o número de alunos matriculados em cada segmento, com base em dados do censo escolar do ano anterior. O acompanhamento e o controle social sobre a distribuição, a transferência e a aplicação dos recursos são feitos em escalas federal, estadual e municipal por conselhos criados especificamente para esse fim. O MEC promove a capacitação dos integrantes dos conselhos.
Os recursos são distribuídos de forma automática e periódica, independentemente da celebração de convênio ou instrumento congênere. As escolas públicas rurais de Educação Básica recebem uma parcela suplementar de 50% do valor do repasse.Dos recursos do Fundeb, 60% são destinados à remuneração dos profissionais do magistério da Educação Básica e 40% para despesas diversas, consideradas como Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), no âmbito municipal, para a Educação Infantil e o Ensino Fundamental – entre elas, a formação continuada. Mais informações em www.fnde.gov.br/financiamento/fundeb. O Icep disponibiliza uma cartilha que orienta os gestores a utilizar os recursos do Fundeb na formação.
| Plano de Ações Articuladas (PAR)
Desde o lançamento do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), todas as transferências voluntárias e assistência técnica do MEC aos municípios, estados e Distrito Federal estão vinculadas à elaboração do Plano de Ações Articuladas (PAR). Nele o gestor descreve o tipo de apoio que o estado ou município necessita e detalha um conjunto de ações. Todas as redes que elaboraram o PAR podem receber assistência técnica e/ou financeira do MEC para diversas áreas – formação de professores entre elas –, além da formação de profissionais de serviços e apoio escolar, gestão educacional, práticas pedagógicas, avaliação, infraestrutura física e recursos pedagógicos (os mesmos itens discutidos nos fóruns escolares e que, posteriormente, são incorporados ao documento final do Dia E). Com o PAR aprovado, os dirigentes municipais assinam um termo de cooperação técnica com o MEC, e as ações de assistência são implementadas pelo ministério dentro de um prazo estabelecido. Já as ações que envolvem repasse de recursos financeiros são realizadas por meio de convênio anual, depois de análise feita pelo MEC. Os gestores devem acessar o Sistema Integrado de Planejamento, Orçamento e Finanças do Ministério da Educação (Simec), em simec.mec.gov.br, periodicamente, para acompanhar o trâmite do PAR da respectiva rede.
Com os recursos mobilizados, é importante envolver todos os segmentos da rede na definição de como eles devem ser investidos. Os Fóruns Municipais de Educação são o espaço ideal para isso. A realização dessa ação antes da elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) contribui para orientar o prefeito e o secretário de Educação a focar os gastos nas reais necessidades.
